Prawo do skutecznego środka zaskarżenia - Kancelaria Musiał i Partnerzy - doradcy podatkowi

Prawo do skutecznego środka zaskarżenia

Krzysztof J. Musiał

• Wstęp

Prawo do skutecznego środka zaskarżenia, jako prawo podmiotowe procesowe, znajduje swoje źródło w prawie międzynarodowym w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej jako EKPC). Brzmienie przepisu art. 13 wskazuje, iż podmiotowym zakresem regulacji sa objęte wszystkie podmioty prawa wewnętrznego członka sygnatariusza EKPC, który upatruje naruszenia jednego z jego praw, lub wolności, zagwarantowanych tęże Konwencją, niezależnie czy odbyło się to ze strony podmiotu prywatnego czy też publicznego w wykonaniu swoich funkcji urzędowych.​​ Podmioty posiadające powyższą cechę maja prawo, w celu ochrony praw i wolności zagwarantowanych Konwencją, do skutecznego środka odwoławczego. Adresatem tegoż środka​​ odwoławczego jest właściwy organ państwa, rozumianego zgodnie z prawem międzynarodowym czyli organ władzy państwowej czy to administracyjnej czy też sądowniczej. Prawo to, wola umawiających się państw, nie podlega ograniczeniom przez prawo wewnętrzne danego państwa. Do tych wniosków prowadzi, jako element egzegezy normy prawnej wywodzonej z art. 13 EKPC, brzmienie art. 17 Konwencji​​ wskazuje, iż żadne państwo, grupa bądź osoba​​ nie może interpretować niniejszej Konwencji w sposób umożliwiający podjecie jej działań w celu zniweczenia jakiegokolwiek prawa lub wolności, która została wymieniona w niej, za wyjątkiem przypadków z niej wynikających. Biorąc pod uwagę również brzmienie zarówno art. 26 jak i ograniczenie z art. 27 Konwencji Wiedeńskiej o Prawie Traktatów (dalej jako KWPT) nakazujące interpretować postanowienia traktatów międzynarodowych w dobrej wierze i zakazujące powoływanie się na prawo wewnętrzne dla celów niewykonania postanowień traktatowych, można sformułować wniosek iż prawo do skutecznego środka zaskarżenia ma absolutny charakter, co do swojej istoty.

Jak wskazano powyżej, prawo do skutecznego środka zaskarżenia, na gruncie Konwencji, nie doznaje ograniczenia w oparciu o inne prawa tąże chronione. Ograniczenia te, w zakresie skutecznego środka zaskarżenia, nie mogą podlegać ograniczeniu przez normy prawa krajowego. Nie zostały one przewidziane w treści Konwencji. Prowadzi to do wniosku, iż prawo to ma charakter uniwersalny na całym obszarze państw będących sygnatariuszami ELPC. Jak wprost wskazano to,​​ in fine, w preambule do Konwencji, prawa i wolności w niej ujęte stanowią minimalny wspólny standard państw, które ją przyjęły i na mocy art. 1 zapewniają te prawa na całym obszarze zajmowanym przez Umawiające się Państwa.

Proces integracji Rzeczpospolitej Polskiej z Unia Europejską rozwinął ten zakres ochrony również przez wejście w życie postanowień Traktatu z Lizbony, zmieniającego brzmienie Traktatu o Unii Europejskiej (dalej jako TUE) przez zapisy jego art. 6¹. Zgodnie z jego ustępem​​ 2 Unia Europejska przystępuje​​ do EKPC, zaś w celu jej realizacji wprowadza do swojego porządku prawnego Kartę Praw Podstawowych w brzmieniu z 12 grudnia 2007 roku podpisanym w Strasburgu (art. 6 ust. 1 alkapit 1) wskazując, iż postanowienia Karty Praw Podstawowych (dalej jako Karta) nie mogą być stosowane w sposób rozszerzający prawa i wolności wynikające z EKPC.​​ Jest to odzwierciedlenie przyjętej już przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zasady, iż instytucję Unii Eurpoejskiej są związane prawami podstawowymi, wynikającymi z Konwencji, jako zasadami ogólnymi prawa UE².​​ Dla kompletności trzeba jeszcze przywołać zasadę sformułowaną przez Trybunał Sprawiedliwości UE sformułowaną w orzeczeniu w sprawie 76/62 Van Gend & Loos³​​ o bezpośredniej skuteczności prawa UE oraz jego autonomicznym, odrębnym od prawa krajowego i międzynarodowego, charakterze.​​ 

Mając powyższe na uwadze należy również, [patrząc na regulacje dotyczące podatków – w tym przede wszystkim podatków podlegających harmonizacji na gruncie regulacji prawa UE, takich jak VAT⁴​​ - wziąć pod uwagę prawo własności podlegające ochronie po myśli art. 1 protokołu nr 1 do EKPC.​​ Należy wskazać, co​​ jawi się oczywiste w świetle krajowych regulacji o charakterze konstytucyjnym (art. 84 Konstytucji RP⁵) i uszczuplenie prawa własności (uszczuplenie „mienia”) z tytułu danin publicznych i podatków może się odbyć tylko na warunkach wynikających z ustawy, jako obowiązek każdego obywatela RP. Pozwala to na sformułowanie zasady, iż prawo własności i mienie obywatela podlega ochronie i jego naruszenie w płaszczyźnie danin publicznych może być wynikiem wyłącznie​​ ingerencji ustawowej na zasadach z tej ustawy wynikających (art. 217 Konstytucji RP). Ponadto należy stwierdzić, w oparciu o przepisy KPP iż prawo własności (mienie) podlega ochronie również na gruncie tejże regulacji po myśli art. 17 tejże. Po mysłi art. 51 ust. 1 Karty znajduje ona zastosowanie do państw członkowskich w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii na zasadach wynikających z EKPC​​ (art. 52 ust. 3 KPP⁶).​​ 

Biorąc pod uwagę zakres ochrony prawnej prawa własności (mienia) wskazany skrótowo powyżej na gruncie prawa UE i prawa międzynarodowego należy popatrzeć na to zagadnienie – prawa podlegającego ochronie – przez pryzmat​​ środków ochrony wynikających z art. 13 EKPC, które jak wykazano powyżej nie ulegają ograniczeniu wolą umawiających się stron.

• Zakres prawa do skutecznego środka zaskarżenia

Określenie zakresu prawa do skutecznego środka zaskarżenia, jako minimalnego standardu ochrony nadanego zarówno przez EKPC jak i po myśli art. 52 ust. 3 KPP, winno odbyć się przez pryzmat orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Jako niesporne jawi się, w świetle przywołanych regulacji art. 17 EKPC jak również art. 26 i 27 KWPT, iż orzecznictwo to ma charakter normotwórczy. Normotwórczy w takim rozumieniu, że wolą umawiających się stron tenże organ sądownictwa międzynarodowego jest właściwy do określania zakresu prawa będącego przedmiotem art. 13 EKPC.​​ 

ETPC wielokrotnie wskazywał, że art. 13 Konwencji wymaga, by krajowe systemy prawne zapewniały skuteczne środki odwoławcze (środki zaskarżenia, upoważniające właściwe organy państwowe do odniesienia się do istoty „spornego” środka zaskarżenia z tytułu naruszenia postanowień Konwencji⁷. Celem tego artykułu jest zapewnienie środków, za pomocą których osoby mogą uzyskać stosowną pomoc z tytułu naruszenia ich praw wynikających z Konwencji na szczeblu krajowym przed skorzystaniem z międzynarodowego mechanizmu wniesienia skargi do​​ ETPC⁸.​​ . sama jednak ochrona zapewniana przez art. 13 Konwencji nie wymaga konkretnej formy środka odwoławczego, a Układające się Państwa dysponują pewnym marginesem oceny przy wypełnianiu ciążących na nich obowiązków wynikających z tego przepisu⁹.​​ Charakter przedmiotowego prawa ma także wpływ na rodzaj środka odwoławczego, który Państwo jest zobowiązane zapewnić na podstawie art. 13.¹⁰

Skuteczność środka odwoławczego w znaczeniu art. 13 nie zależy od gwarancji korzystnego wyniku dla strony skarżącej. Należy zauważyć, że „organ” wspomniany w tym artykule nie musi być organem sądowym. Niemniej jego kompetencje i gwarancje proceduralne, których udziela, mają wpływ na stwierdzenie, czy zastosowany przed nim środek odwoławczy jest skuteczny¹¹. Jeżeli dany „organ” nie jest organem​​ sądowym, ETPC​​ dokonuje weryfikacji jego niezależności​​ ¹²​​ oraz​​ gwarancji proceduralnych​​ oferowanych przez ten organ skarżącym¹³.​​ Ponadto nawet jeżeli pojedynczy środek odwoławczy sam w sobie nie spełnia wymogów art. 13, może je spełniać zbiór​​ środków odwoławczych​​ przewidzianych w prawie​​ krajoym¹⁴.

.Aby środek odwoławczy, wymagany na mocy art. 13 mógł być uznany za skuteczny, musi być on dostępny zarówno w praktyce, jak i określony i dosptępny w prawie krajowym, w szczególności w taki sposób, aby korzystanie z niego nie było bezzasadnie utrudniane przez działania lub zaniechania władz danego Państwa¹⁵.

Co jest nad wyraz istotne, szczególną uwagę należy zwrócić na czas, w jakim rozpatrywany jest dany środek zaskarżenia, ponieważ nie​​ jest wykluczone, że odpowiedni charakter środka​​ odwoławczego może zostać zaprzepaszczony zbyt długim okresem​​ jego rozpatrywania¹⁶, co samo w sobie może zniweczyć istotę prawa chronionego na mocy Konwencji.

. Artykuł 13 Konwencji gwarantuje dostępność na szczeblu krajowym środka do wykonania istoty praw oraz wolności wynikających z Konwencji, niezależnie od tego w jakiej formie mogą one być zabezpieczane w ramach wewnętrznego porządku prawnego. A zatem konsekwencją Artykułu 13 jest wymóg, aby przepis dotyczący takiego środka w ramach prawa wewnętrznego obejmował istotę "uzasadnionej skargi" na podstawie Konwencji, oraz aby gwarantował przyznanie lub przyznawał odpowiednie zadośćuczynienie¹⁷​​ za naruszenie prawa lub wolności gwarantowanej Konwencją¹⁸.

Brzmienie przepisu art. 13 EKPCz wskazuje, iż podmiotowym zakresem regulacji są objęte wszystkie podmioty prawa wewnętrznego członka sygnatariusza Konwencji, który upatruje naruszenia jednego z jego praw, lub wolności, zagwarantowanych przez ww. Konwencję, niezależnie czy miało ono miejsce ze strony podmiotu prywatnego czy też podmiotu publicznego w wykonaniu swoich funkcji urzędowych. Podmioty posiadające powyższą cechę mają prawo, w celu ochrony praw i wolności zagwarantowanych Konwencją, do skutecznego środka odwoławczego. Adresatem tegoż środka odwoławczego jest właściwy organ państwa, rozumiany zgodnie z prawem międzynarodowym czyli organ władzy państwowej zarówno administracyjnej jaki i sądowniczej. Prawo to, zważywszy na fakt, że stanowi wolę umawiających się państw EKPC, nie podlega ograniczeniom przez prawo wewnętrzne danego państwa sygnatariusza Konwencji. Do tych wniosków prowadzi, jako element egzegezy normy prawnej wywodzonej z art. 13 EKPC, brzmienie art. 17 EKPC. Przepis ten wskazuje, iż żadne państwo, grupa bądź osoba nie może interpretować niniejszej Konwencji w sposób umożliwiający podjęcie jej działań w celu zniweczenia jakiegokolwiek prawa lub wolności, która została wymieniona w niej, za wyjątkiem przypadków z niej wynikających. Biorąc pod uwagę również brzmienie zarówno art. 26, jak i ograniczenie wynikające z treści art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów sporządzona w Wiedniu 23.05.1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439 – dalej KWPT) nakazujące interpretować postanowienia traktatów międzynarodowych w dobrej wierze i zakazujące powoływanie się na prawo wewnętrzne dla celów niewykonania postanowień traktatowych, można sformułować wniosek iż prawo do skutecznego środka zaskarżenia ma - w swej istocie - absolutny charakter. Zatem skoro, jak wskazano powyżej, prawo do skutecznego środka zaskarżenia, na gruncie Konwencji, nie doznaje ograniczenia w oparciu o inne prawa przez nią chronione. Ograniczenia te, w zakresie skutecznego środka zaskarżenia, nie mogą podlegać ograniczeniu przez normy prawa krajowego. Nie zostały one przewidziane w treści Konwencji. Tym samym należy wywieść wniosek, iż prawo to ma charakter uniwersalny na całym obszarze państw będących sygnatariuszami EKPC. Jak wprost wskazano to, in fine, w preambule do Konwencji, prawa i wolności w niej ujęte stanowią minimalny wspólny standard państw, które ją przyjęły i na mocy​​ art. 1 zapewniają te prawa na całym obszarze zajmowanym przez Umawiające się Państwa. ETPC wielokrotnie wskazywał, że art. 13 EKPC wymaga, by krajowe systemy prawne zapewniały skuteczne środki odwoławcze (środki zaskarżenia), upoważniające właściwe organy państwowe do odniesienia się do istoty „spornego” środka zaskarżenia z tytułu naruszenia postanowień Konwencji. Celem tego artykułu jest zapewnienie środków, za pomocą których osoby mogą uzyskać stosowną pomoc z tytułu naruszenia ich praw wynikających z Konwencji na szczeblu krajowym przed skorzystaniem z międzynarodowego mechanizmu wniesienia skargi do ETPC (wyrok ETPC z 26.10.2000 r. Kudła v. Polska [WI], nr 31219/96, § 152). Na realizację tego prawa ma również wpływ sam podatnik poprzez wybór profesjonalnego pełnomocnika, który jest zdolny taki środek wywieść (o ile ten pełnomocnik jest dopuszczony do postępowania).